國務(wù)院反壟斷委員會發(fā)布指南促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展 “大數(shù)據(jù)殺熟”有了判斷標(biāo)準(zhǔn)
● 國務(wù)院反壟斷委員會近日發(fā)布《平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷指南》，預(yù)防和制止平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷行為，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展
● 堅持對市場主體一視同仁、平等對待，完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定的法律規(guī)范，保護平臺經(jīng)濟領(lǐng)域公平競爭，防止資本無序擴張，注重維護各方合法利益
● 對于“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題，明確了相關(guān)行為是否構(gòu)成壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)
近日，國務(wù)院反壟斷委員會制定發(fā)布《平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)，強調(diào)反壟斷法及配套法規(guī)規(guī)章適用于所有行業(yè)，對各類市場主體一視同仁、公平公正對待，旨在預(yù)防和制止平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷行為，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。
針對社會各方反映較多的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等熱點問題，《指南》明確，認(rèn)定平臺經(jīng)濟領(lǐng)域濫用市場支配地位行為，通常需要先界定相關(guān)市場，分析經(jīng)營者在相關(guān)市場是否具有支配地位，再根據(jù)個案情況分析是否構(gòu)成濫用市場支配地位行為。
據(jù)悉，《指南》以反壟斷法為依據(jù)，共六章24條，包括總則、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、濫用行政權(quán)力排除限制競爭和附則等內(nèi)容?！吨改稀方缍似脚_、平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者及平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者等基礎(chǔ)概念，提出對平臺經(jīng)濟開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅持保護市場公平競爭、依法科學(xué)高效監(jiān)管、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力、維護各方合法利益的原則?？紤]到平臺經(jīng)濟的復(fù)雜性，《指南》強調(diào)，界定平臺經(jīng)濟領(lǐng)域相關(guān)市場需要遵循反壟斷法所確定的一般原則，同時考慮平臺經(jīng)濟特點進行個案分析。
防止資本無序擴張維護各方合法利益
近年來，我國平臺經(jīng)濟迅速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，對推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要發(fā)揮了重要作用。與此同時，關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者要求商家“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”、未依法申報實施經(jīng)營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報也日益增加。
“這些行為損害了市場公平競爭和消費者合法權(quán)益，不利于充分激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力、促進平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)筑經(jīng)濟社會發(fā)展新優(yōu)勢和新動能。”國務(wù)院反壟斷委員會辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人說，為此，保護市場公平競爭、維護各方合法利益成為《指南》規(guī)范我國平臺經(jīng)濟健康發(fā)展經(jīng)營的核心理念原則。
其實，規(guī)范平臺經(jīng)濟市場競爭秩序，維護公平競爭，也是近期中央不斷對外釋放的信號。比如，近期召開的中央政治局會議要求強化反壟斷和防止資本無序擴張;中央經(jīng)濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年經(jīng)濟工作中的八項重點任務(wù)之一，要求健全數(shù)字規(guī)則，完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定等方面的法律規(guī)范，加強規(guī)制，提升監(jiān)管能力，堅決反對壟斷行為。
“反壟斷法適用于所有行業(yè)，對各類市場主體一視同仁、平等對待，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域也不例外。”國務(wù)院反壟斷委員會辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人說，要堅持對市場主體一視同仁、平等對待，著力預(yù)防和制止壟斷行為，完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定的法律規(guī)范，保護平臺經(jīng)濟領(lǐng)域公平競爭，防止資本無序擴張，注重維護各方合法利益。
平臺經(jīng)濟發(fā)展涉及多方主體，反壟斷監(jiān)管在保護平臺經(jīng)濟領(lǐng)域公平競爭，充分發(fā)揮平臺經(jīng)濟推動資源配置優(yōu)化、技術(shù)進步、效率提升的同時，應(yīng)該著力維護平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費者和從業(yè)人員等各方主體的合法權(quán)益，實現(xiàn)平臺經(jīng)濟整體生態(tài)和諧共生、健康發(fā)展。同時，保護市場公平競爭、維護各方合法利益的最終目的，還是要激發(fā)我國平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。
積極回應(yīng)熱點問題明確相關(guān)判斷標(biāo)準(zhǔn)
《指南》最能引起各方普遍關(guān)注的焦點，就是對于“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題的回應(yīng)，明確了相關(guān)行為是否構(gòu)成壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
“二選一”是社會公眾對平臺經(jīng)營者要求平臺內(nèi)經(jīng)營者不得在其他競爭性平臺經(jīng)營等不合理限制行為的概括性說法。《指南》明確，“二選一”可能構(gòu)成濫用市場支配地位限定交易行為。
反壟斷法禁止經(jīng)營者濫用市場支配地位，沒有正當(dāng)理由限定交易相對人只能與其進行交易或只能與其指定的經(jīng)營者進行交易。因此，反壟斷法規(guī)制“二選一”行為的前提是實施該行為的經(jīng)營者具有市場支配地位?！吨改稀访鞔_了構(gòu)成限定交易行為可以考慮的因素，其中包括平臺經(jīng)營者要求平臺內(nèi)經(jīng)營者在競爭性平臺間進行“二選一”或者其他具有相同效果的行為。
同時，《指南》從懲罰性措施和激勵性措施兩個角度，進一步細(xì)化了判斷“二選一”等行為是否構(gòu)成限定交易的標(biāo)準(zhǔn)：平臺經(jīng)營者通過屏蔽店鋪、搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙、扣取保證金等懲罰性措施實施的限制，因?qū)κ袌龈偁幒拖M者利益產(chǎn)生直接損害，一般可以認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為;平臺經(jīng)營者通過補貼、折扣、優(yōu)惠、流量資源支持等激勵性方式實施的限制，如果有證據(jù)證明對市場競爭產(chǎn)生明顯的排除、限制影響，也可能被認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為。
“大數(shù)據(jù)殺熟”是社會公眾對互聯(lián)網(wǎng)平臺利用大數(shù)據(jù)和算法對用戶進行“畫像”分析，從而收取不同價格等行為的概括性說法?！吨改稀访鞔_，“大數(shù)據(jù)殺熟”可能構(gòu)成濫用市場支配地位差別待遇行為。
反壟斷法禁止經(jīng)營者濫用市場支配地位，無正當(dāng)理由對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇。《指南》明確了構(gòu)成差別待遇可以考慮的因素，其中包括平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者基于大數(shù)據(jù)和算法，根據(jù)交易相對人的支付能力、消費偏好、使用習(xí)慣等，實行差異性交易價格或者其他交易條件。
關(guān)于認(rèn)定交易相對人是否“條件相同”，《指南》規(guī)定，平臺在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個體偏好、消費習(xí)慣等方面存在的差異不影響認(rèn)定交易相對人條件相同。實踐中，如果平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位，對不同的消費者實施不同的交易價格等交易條件，可能構(gòu)成差別待遇行為。
中國法學(xué)會經(jīng)濟法學(xué)研究會副會長、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林教授認(rèn)為，在認(rèn)定限定交易是否構(gòu)成濫用市場支配地位行為時，需要將電商平臺通過服務(wù)協(xié)議和交易規(guī)則等方式限制、排斥經(jīng)營者參加其他平臺組織的經(jīng)營活動等行為納入考慮之中。在具體認(rèn)定時，最終還是要分析實施該行為是否對市場競爭產(chǎn)生排除、限制的效果，包括電子商務(wù)經(jīng)營者和消費者的選擇機會是否受到不當(dāng)限制，其他電商平臺經(jīng)營者是否被不當(dāng)排擠，新的市場進入是否受到嚴(yán)重阻礙。顯然，電商平臺“二選一”行為對競爭對手產(chǎn)生了較為明顯的封鎖、排斥效果，遏制在位競爭者發(fā)展，影響潛在競爭者進入市場，排除、限制了市場競爭。
市場支配地位情形結(jié)合五大因素認(rèn)定
自反壟斷法2008年8月1日實施以來，判斷“濫用市場支配地位”一直是判斷是否構(gòu)成壟斷行為的難點和焦點問題。與傳統(tǒng)行業(yè)相比，認(rèn)定平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位就更具有復(fù)雜性，其專業(yè)難度、特殊情形及特定經(jīng)濟形式，都和傳統(tǒng)意義上的市場壟斷行為具有很大的不同。
國務(wù)院反壟斷委員會辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《指南》主要從五個方面認(rèn)定和判斷平臺經(jīng)濟經(jīng)營者“市場支配地位”情形。
一是關(guān)于市場份額以及相關(guān)市場競爭狀況。計算經(jīng)營者市場份額的傳統(tǒng)指標(biāo)包括銷售金額、銷售數(shù)量等。考慮平臺經(jīng)濟的特殊性，《指南》明確了計算平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者市場份額可以考慮交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點擊量、使用時長等指標(biāo)。鑒于平臺經(jīng)濟的動態(tài)競爭特點，同時還要考慮該市場份額持續(xù)的時間。
二是關(guān)于控制市場的能力?！吨改稀方Y(jié)合平臺經(jīng)濟的特點，明確了分析控制市場的能力，可以考慮該經(jīng)營者控制上下游市場或者其他關(guān)聯(lián)市場的能力，阻礙、影響其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場的能力，相關(guān)平臺經(jīng)營模式、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)以及影響或者決定價格、流量或者其他交易條件的能力等。
三是關(guān)于財力和技術(shù)條件。對于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者財力和技術(shù)條件的考慮因素，《指南》明確了包括資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、融資能力、技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力、擁有的知識產(chǎn)權(quán)，以及該財力和技術(shù)條件能夠以何種程度促進該經(jīng)營者業(yè)務(wù)擴張或者鞏固、維持市場地位等傳統(tǒng)因素，也包括該經(jīng)營者的投資者情況、資本來源、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等需要特殊考慮的因素。
四是關(guān)于依賴程度。根據(jù)平臺經(jīng)濟的特點，《指南》明確了分析其他經(jīng)營者對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者的依賴程度，可以考慮其他經(jīng)營者與該平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者的交易關(guān)系、交易量、交易持續(xù)時間，鎖定效應(yīng)、用戶黏性，以及其他經(jīng)營者轉(zhuǎn)向其他平臺的可能性及轉(zhuǎn)換成本等。
五是進入相關(guān)市場的難易程度。影響平臺經(jīng)濟領(lǐng)域市場進入難易程度的考慮因素有別于傳統(tǒng)行業(yè)?！吨改稀芳?xì)化規(guī)定了相關(guān)考慮因素，包括市場準(zhǔn)入、平臺規(guī)模效應(yīng)、資金投入規(guī)模、技術(shù)壁壘、用戶多棲性、用戶轉(zhuǎn)換成本、數(shù)據(jù)獲取的難易程度、用戶習(xí)慣等。眾所周知，構(gòu)成濫用市場支配地位行為的一個重要條件是實施相關(guān)行為“沒有正當(dāng)理由”，這也是判斷平臺經(jīng)濟市場壟斷行為的一個難點。
據(jù)國務(wù)院反壟斷委員會辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《指南》針對平臺經(jīng)濟的特點，列舉了平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者實施低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為時可能存在的正當(dāng)理由。有關(guān)經(jīng)營者實施上述行為，并不必然構(gòu)成濫用市場支配地位行為，如果實施上述行為具有正當(dāng)理由則不構(gòu)成違法。
考慮到商業(yè)行為的復(fù)雜性，除明示列舉外，《指南》還規(guī)定了“能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由”這一兜底條款，對可能存在的正當(dāng)理由作了開放式規(guī)定。實踐中，如果經(jīng)營者能夠證明實施相關(guān)行為具有正當(dāng)理由，則不認(rèn)定其構(gòu)成濫用市場支配地位行為。
專門設(shè)置審查條款保護市場公平競爭
《法治日報》記者注意到，此前反壟斷法關(guān)于制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定比較原則，《指南》專章對依法制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為作出規(guī)定，并且細(xì)化具體執(zhí)法行為表現(xiàn)。
比如，《指南》對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域可能出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為逐條列舉，細(xì)化了限定交易、妨礙商品自由流通、限制招投標(biāo)、限制投資、強制實施壟斷行為、制定含有排除限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等違法行為的具體表現(xiàn)形式，有利于提高《指南》可操作性。
此外，《指南》還明確提出，預(yù)防和制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，應(yīng)當(dāng)將事前的公平競爭審查和事后的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法有機結(jié)合起來。為此，《指南》專門設(shè)置了公平競爭審查條款，以實現(xiàn)兩者有機結(jié)合，形成工作合力，切實維護平臺經(jīng)濟領(lǐng)域公平競爭的市場環(huán)境。
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員黃勇認(rèn)為，我國公平競爭審查制度實施近4年多來，在源頭防止政策制定機關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場方面發(fā)揮了重要作用。同時，由于制度本身和實施體制機制存在的一些問題，還需進一步完善公平競爭審查制度，強化公平競爭審查制度的責(zé)任追究，推動公平競爭審查制度的法制化。
據(jù)悉，機構(gòu)改革以來，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)堅持依法行政，持續(xù)加大濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法力度，依法查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件136件，為包括平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者在內(nèi)的各類市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境。但隨著我國平臺經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，行政機關(guān)在行使行政管理職能過程中，可能實施一些涉及平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者的行為，并對市場競爭產(chǎn)生一定影響。為保護市場公平競爭，在《指南》中設(shè)置規(guī)制平臺經(jīng)濟領(lǐng)域濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相關(guān)條款，既可以提高執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，又可以為行政主體提供重要指引，提高平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者有關(guān)交易的確定性。(記者 萬靜)
編輯：譚鵬
